電力市場改革的兩大目標(biāo)

電力市場改革目標(biāo)有很多個方面逗噩，可以歸為終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)。這兩者之間可能是一致的影斑，也可能是不一致的给赞。在進(jìn)行電力市場設(shè)計時，首先要對改革的不同的目標(biāo)及之間的關(guān)系有清晰的認(rèn)識矫户。   　　一片迅、概述          任何一項改革，或者一項政策皆辽，都是為了實現(xiàn)某種目標(biāo)柑蛇，我們將其區(qū)分為終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)芥挣。   　　1、終極目標(biāo)         終極目標(biāo)就是我們的“初心”耻台。任何改革空免、政策都有其初心，即是終極目標(biāo)盆耽，比如：我們黨的初心是為人民謀福利蹋砚，我們國家經(jīng)濟(jì)政治體制改革的初心是提高人民的生活水平和質(zhì)量，我們可再生能源補貼等政策的初心是減少排放摄杂、提高我們的環(huán)境質(zhì)量等坝咐。   　　2、路徑目標(biāo)         為了實現(xiàn)某個終極目標(biāo)析恢，在一定的時期和在一定的技術(shù)墨坚、經(jīng)濟(jì)、政治等約束下映挂，會制訂一定的政策泽篮、規(guī)則來實現(xiàn)這個目標(biāo)，并可能進(jìn)一步制訂為了實現(xiàn)這些具體的政策柑船、規(guī)則的方法和措施帽撑。   　　比如，為了實現(xiàn)提高環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)椎组，我們確定了促進(jìn)可再生能源發(fā)展的比較宏觀的法規(guī)油狂、政策(如《可再生能源法》)，而為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展寸癌，進(jìn)一步制定了細(xì)化的可再生能源補貼专筷、優(yōu)先發(fā)電等具體政策。   　　又比如蒸苇，為了降低能源成本磷蛹，提高電力相關(guān)資源的配置效率，我們制定了電力市場改革的政策(9號文)溪烤，而為了促進(jìn)改革味咳，又制定了一系列配套文件、規(guī)則檬嘀、政策槽驶，包括“加快放開發(fā)用電計劃”、“提交市場化交易量”等(國家發(fā)改委能源《關(guān)于積極推進(jìn)電力市場化交易進(jìn)一步完善交易機制的通知》(發(fā)改運行〔2018〕1027號)鸳兽，簡稱1027號文件)掂铐。   　　我們將以上這些非終極目標(biāo)的目標(biāo)，均稱為路徑類目標(biāo)。路徑類目標(biāo)可能有一個層次全陨，也可能有多個層次爆班。   　　二、終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)之間的關(guān)系          路徑目標(biāo)和終極目標(biāo)在一些情況下可能是一致的辱姨，在另外一些情況下可能是不一致的柿菩。在我們上一篇文章(參考：電力市場設(shè)計|電力市場設(shè)計中的反直覺問題)中，分析了電力市場設(shè)計中的反直覺問題雨涛，其本質(zhì)上就是路徑目標(biāo)和終極目標(biāo)不一致的問題枢舶，原因包括未考慮動態(tài)性、未考慮系統(tǒng)性镜悉、未考慮內(nèi)外部環(huán)境的變化等祟辟。比如医瘫，可再生能源政策“反直覺”的原因就是路徑目標(biāo)(對可再生能源進(jìn)行電價補貼)與終極目標(biāo)(減小排放)之間的不一致侣肄。   　　這里以電力市場改革中的“加快放開發(fā)用電計劃”這一目標(biāo)為例對終極目標(biāo)與路徑目標(biāo)之間的關(guān)系、出現(xiàn)不一致的原因進(jìn)行更加深入的分析醇份。   　　1稼锅、目標(biāo)的層次         1027號文件中，提出了“加快放開發(fā)用電計劃”的目標(biāo)和要求僚纷。這里矩距，以這個目標(biāo)為例對終極目標(biāo)和路徑目標(biāo)的問題進(jìn)行進(jìn)一步的深入的分析。   　　首先分析一下“加快放開發(fā)用電計劃”的終極目標(biāo)怖竭。加快放開發(fā)用電計劃的目的是提高市場化交易比重锥债，而提高市場化交易比重的目的是深化電力體制改革，深化電力體制改革的目的是優(yōu)化能源領(lǐng)域的資源的配置痊臭，從長期降低電力成本哮肚，使電力消費者得益。這里广匙，包括了四個層次的目標(biāo)：   　　(1)能源資源優(yōu)化配置允趟、(從長期看)降低電力成本;         (2)深化電力體制改革;             (3)提高市場化交易比重;         (4)加快放開發(fā)用電計劃。   　　也就是說鸦致，我們的終極目標(biāo)(第一層目標(biāo))是能源領(lǐng)域資源的最優(yōu)配置潮剪，降低終端的用電成本，提高電力消費者的效益分唾。這是我們的初心抗碰。為了實現(xiàn)這個終極目標(biāo)，出現(xiàn)了幾個中間的目標(biāo)：包括深化電力體制改革(第二層目標(biāo))绽乔、提高市場化交易比重(第三層目標(biāo))弧蝇、加快放開發(fā)用電計劃(第四層目標(biāo))。這幾個層次的目標(biāo)如何才能、什么情況下才能保持一致?   　　可以從邏輯學(xué)的角度對不同層次目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行分析：下一層目標(biāo)是否上一層目標(biāo)的充分條件?是否是必要條件?如果不是充分條件捍壤，還需要什么其他的條件?如果不是必要條件骤视，是不是最佳的實現(xiàn)路徑?還有沒有更好的實現(xiàn)上一層目標(biāo)的方法?   　　2、第一層和第二層目標(biāo)之間的關(guān)系         上層目標(biāo)是降低電力成本鹃觉，下層目標(biāo)是深化電力體制改革专酗。這兩個層次目標(biāo)之間的關(guān)系，取決于我們怎么理解“深化”盗扇。什么是深化電力市場改革?如果理解為用合適的方式進(jìn)行改革祷肯，這兩個層次的目標(biāo)就是一致的。因為我們目前的電力體制中還存在很多問題需要改革疗隶、優(yōu)化佑笋，只要不斷地改革、優(yōu)化斑鼻，總是可以不斷降低電力成本的蒋纬。   　　但是，深化改革并不意味著所有領(lǐng)域坚弱、不考慮具體情況的增加競爭蜀备。從下面的分析可以看到，如果將“深化”電力體制改革簡單理解為提高市場化交易比重荒叶，可能就會導(dǎo)致兩個層次目標(biāo)的不一致碾阁。   　　結(jié)論：兩個層次的目標(biāo)基本是一致的，前提是要正確理解什么是“深化”電力體制改革些楣。   　　3脂凶、第二層和第三層目標(biāo)之間的關(guān)系         要判斷這兩個層次目標(biāo)之間的關(guān)系，我們需要回答這個問題：提高市場化交易的比重是不是深化電力體制改革的充分條件?   　　市場和計劃都是資源配置的手段愁茁，各有其利弊蚕钦，適用于不同的情況。在存在較強的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域埋市，可能整個行業(yè)集中冠桃、壟斷經(jīng)營比市場化的分散經(jīng)營更有效。深化市場改革道宅，是要在合適的環(huán)節(jié)引入合適的市場機制食听，并不是千篇一律的在所有環(huán)節(jié)采用引入競爭。所以污茵，提高市場化交易的比重并不是深化電力體制改革的充分條件樱报。比如，對于規(guī)模比較小的泞当、孤立的電力系統(tǒng)迹蛤，集中壟斷運營是更好的保護(hù)消費者的方式。當(dāng)然，在大多數(shù)地區(qū)盗飒，在發(fā)電領(lǐng)域嚷量，提高市場化交易的比重是可以增加競爭，提高資源配置的效率的逆趣。   　　結(jié)論：在發(fā)電蝶溶、售電領(lǐng)域，在大多數(shù)地區(qū)宣渗，提高市場化交易的比重是深化電力體制改革的一個方面抖所，可以提高資源配置的效率。但在一些特殊的地區(qū)痕囱，提高市場化交易的比重可能會帶來更多的負(fù)面影響田轧。   　　啟示：具體對某個地區(qū)，要不要引入競爭鞍恢、什么時候引入競爭傻粘、在哪些環(huán)節(jié)引入競爭、采取什么形式有序、什么程度的競爭抹腿，都需要進(jìn)行詳細(xì)、深入的分析旭寿，考慮所在地區(qū)具體特點進(jìn)行分析，不宜崇败、不能出臺一刀切的政策盅称。   　　4、第三層和第四層目標(biāo)之間的關(guān)系         再看第三個層次和第四個層次的目標(biāo)之間的關(guān)系：加快放開發(fā)用電計劃與提高市場化交易比重后室。   　　這兩個層次目標(biāo)之間的關(guān)系缩膝，涉及到一些概念的定義的問題。比如岸霹，什么叫提高市場化交易比重?要提高市場化交易比重是否就一定要減小發(fā)用電計劃比例?   　　目前我國電力市場交易有年度雙邊協(xié)商疾层、月度雙邊協(xié)商、月度集中贡避、發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓等交易品種痛黎。除此之外，還有政府主導(dǎo)的優(yōu)先發(fā)電協(xié)議刮吧、基數(shù)電量協(xié)議等湖饱。什么叫提高市場化交易比重?如果一個電廠獲得了一定的基數(shù)電量，然后又通過發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式把發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓給了其他電廠發(fā)電杀捻，這部分電量是否算是市場化交易電量?   　　實際上井厌，各國電力市場改革中，都會有一些政府主導(dǎo)的發(fā)電計劃，或者說政府主導(dǎo)的發(fā)電協(xié)議仅仆、發(fā)電合同器赞，一般是為了解決一些歷史、社會等方面的問題墓拜，比如市場化以前建立的電廠的沉淀成本的回收問題拳魁、地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問題等。但是撮弧，只要允許這些發(fā)電計劃在市場中交易潘懊、轉(zhuǎn)讓，就可以在解決歷史贿衍、社會問題的同時實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置授舟。比如，我國浙江在2000年左右進(jìn)行的電力市場改革中贸辈，采用了政府授權(quán)差價合約+全電量競價的模式释树，盡管政府授權(quán)的差價合約占到總發(fā)電量的70%以上，由于現(xiàn)貨市場中采取了全電量競價的模式擎淤，也實現(xiàn)了比較充分的奢啥、甚至可以說比較激烈的競爭。   　　在我國目前的階段嘴拢，在沒有建立完全的長期成本回收機制桩盲、沒有建立完善的輔助服務(wù)市場等的情況下，“保持較大比例的發(fā)電計劃席吴，同時允許發(fā)電計劃參與發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓”是一種有效的提高市場化交易比重的方案赌结。   　　結(jié)論：放開發(fā)電計劃是提高發(fā)電側(cè)市場化交易比例的一種方式，但不是唯一的方式孝冒，也不一定是最優(yōu)的方式柬姚。單純放開發(fā)電計劃，在其他問題未解決的情況下庄涡，可能帶來更多的問題量承。允許發(fā)電計劃參與發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，也是一種簡單的穴店、有效的提高市場化交易比重的方式撕捍。   　　總結(jié)        在競爭性的市場中，政府應(yīng)盡量減少制訂路徑類的迹鹅、中間性的目標(biāo)卦洽，特別是以法規(guī)、政策形勢出現(xiàn)的目標(biāo)斜棚。因為這類目標(biāo)與終極目標(biāo)是否一致會受到很多因素的影響阀蒂。在一段時間內(nèi)该窗、一定的技術(shù)條件下、一定的區(qū)域內(nèi)有效的手段蚤霞，在其他的時間酗失、其他的技術(shù)條件下、其他的區(qū)域不一定有效昧绣，甚至?xí)鸬较喾吹慕Y(jié)果规肴。如果一定要制訂反映路徑類目標(biāo)的法律、政策夜畴，則應(yīng)盡量在相關(guān)表述中增加適用條件的相關(guān)條款拖刃，避免造成不利的、與初衷相反的結(jié)果贪绘。   　　對已經(jīng)制訂的各種法規(guī)兑牡、政策、文件税灌，需要定期對其評估：這些法規(guī)均函、政策、文件希望達(dá)成的目標(biāo)菱涤，與終極目標(biāo)還是否一致?如果不一致就需要盡快進(jìn)行修訂或者廢除苞也。