農(nóng)地“三權(quán)分置”改革配套制度

當(dāng)前，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的深化，在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和耕地資源優(yōu)化配置的同時(shí)役纹，也面臨如耕地保護(hù)、糧食安全等風(fēng)險(xiǎn)暇唾。要防范這些風(fēng)險(xiǎn)促脉，必須堅(jiān)定改革方向，堅(jiān)守改革原則和底線策州，統(tǒng)籌解決好“地”“糧”“人”“錢(qián)”四個(gè)方面的問(wèn)題瘸味。   　　“地”的問(wèn)題：嚴(yán)守18億畝耕地紅線，完善耕地保護(hù)制度   　　一般認(rèn)為我國(guó)糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝够挂。民革中央的研究報(bào)告指出旁仿，到2020年我國(guó)要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)孽糖，需要新增1.5億畝建設(shè)用地枯冈，而耕地紅線下毅贮，只有不足3000萬(wàn)畝的占用空間。   　　2016年國(guó)土資源公報(bào)數(shù)據(jù)顯示尘奏，中低產(chǎn)田占耕地總面積的比例高達(dá)70.5%滩褥，此外我國(guó)每公頃耕地化肥平均施用量超過(guò)520千克，是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織公布的世界化肥安全施用量上限的2倍以上罪既，加上農(nóng)藥铸题、地膜等，耕地土壤污染較為嚴(yán)重琢感。   　　要從總量和質(zhì)量上嚴(yán)守18億畝耕地紅線丢间，必須針對(duì)農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”搁凸、透支地力等風(fēng)險(xiǎn)燕垃，按照“藏糧于地摔寨、藏糧于技”的要求吼旧，健全更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度鸯檬、用途管制制度夸浅，為國(guó)家糧食安全守護(hù)好基礎(chǔ)空間谣沸。   　　要建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)審核機(jī)制玷过。借鑒日本農(nóng)業(yè)者資格認(rèn)定制度苛蒲，我國(guó)應(yīng)盡快建立“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”資格認(rèn)定制度卤橄，作為農(nóng)地流入的必要條件，并定期考核臂外，不達(dá)標(biāo)要取消資格窟扑。   　　要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)后監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)技術(shù)手段漏健、定時(shí)巡查等及時(shí)發(fā)現(xiàn)嚎货、查處違法違規(guī)行為。特別是要嚴(yán)查假借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名蔫浆，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園殖属、觀光園等行為。對(duì)長(zhǎng)期閑置瓦盛、拋荒的洗显，要收取閑置費(fèi)，或收回土地原环。此外墙懂，還需防止經(jīng)營(yíng)者過(guò)度開(kāi)墾農(nóng)地、農(nóng)地流失或長(zhǎng)期過(guò)量使用化肥農(nóng)藥而導(dǎo)致土壤污染加重等行為扮念。   　　要建立激勵(lì)土地復(fù)墾的機(jī)制损搬。農(nóng)民和集體主動(dòng)將閑置宅基地、建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，復(fù)墾費(fèi)按面積和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給農(nóng)民或集體巧勤。對(duì)進(jìn)行休耕嵌灰、土壤污染治理有成效的農(nóng)民進(jìn)行耕地保護(hù)補(bǔ)貼。   　　“糧”的問(wèn)題：確保國(guó)家糧食安全颅悉，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度   　　洪范八政沽瞭，食為政首。糧食安全不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題剩瓶，還是政治問(wèn)題驹溃，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)延曙、城鎮(zhèn)化水平的提高豌鹤，糧食需求結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，糧食消費(fèi)總量剛性增長(zhǎng)枝缔，有專(zhuān)家預(yù)測(cè)到2020年將達(dá)到1.4萬(wàn)億斤布疙，糧食供給壓力較大，糧食安全不能有任何松動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)愿卸。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例迅速提高灵临，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還是依據(jù)承包農(nóng)地的面積，直接補(bǔ)貼給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)趴荸，出現(xiàn)了“拿補(bǔ)貼的不種糧儒溉、種糧的拿不到補(bǔ)貼”的現(xiàn)象。   　　要精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象发钝。對(duì)擁有承包權(quán)的農(nóng)民要進(jìn)行流轉(zhuǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼顿涣，降低流入方的糧食生產(chǎn)成本，增加流出方的土地租金收入笼平；對(duì)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的流入方，實(shí)施種糧補(bǔ)貼舔痪，增加其種糧的積極性寓调，解決生產(chǎn)與補(bǔ)貼錯(cuò)位問(wèn)題。   　　要優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容锄码。目前夺英，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要以良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼滋捶、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼痛悯、糧食直補(bǔ)四種補(bǔ)貼為主，也在探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等其他類(lèi)型補(bǔ)貼重窟，但總體上看载萌，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，補(bǔ)貼內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，還需要進(jìn)一步豐富扭仁，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)一步細(xì)分為基本收入補(bǔ)貼垮衷、生產(chǎn)體系補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)體系補(bǔ)貼乖坠、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼等不同類(lèi)型搀突，精準(zhǔn)調(diào)動(dòng)各方面的積極性。   　　要提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)熊泵。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼平均到農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口的補(bǔ)貼量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比明顯偏低仰迁。比如，日本對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15倍以上顽分，日本財(cái)政對(duì)農(nóng)戶(hù)的各種補(bǔ)貼占農(nóng)戶(hù)年收入的60%左右徐许。我國(guó)應(yīng)根據(jù)財(cái)力逐步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有穩(wěn)定體面的收入怯邪。   　　“人”的問(wèn)題：促進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化绊寻，健全土地增值收益分配制度   　　2017年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%悬秉，而戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)率僅為42.35%澄步，兩者相差16.17個(gè)百分點(diǎn)，意味著有2億多農(nóng)民工不能完全融入城市和泌。中央明確提出村缸，到2020年要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題。   　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是簡(jiǎn)單的落戶(hù)武氓，必須有社保梯皿、穩(wěn)定的就業(yè)和住房，能夠在城市生存下去县恕。同時(shí)东羹，對(duì)其在農(nóng)村的集體資產(chǎn)確權(quán)登記頒證，保障集體資產(chǎn)權(quán)益忠烛。我們要完善相關(guān)配套制度属提，在確權(quán)促流轉(zhuǎn)方面建立平臺(tái)、做好服務(wù)美尸，在收益分配上健全調(diào)節(jié)機(jī)制冤议，讓更多土地增值收益用于促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化。   　　要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革师坎，維護(hù)好進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)恕酸、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)胯陋，以調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)的積極性蕊温，讓在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工安心落戶(hù)袱箱，把農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有償轉(zhuǎn)讓或退出宅基地的使用權(quán)寿弱，確保按股份享有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)收益犯眠。   　　“錢(qián)”的問(wèn)題：逐步擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資機(jī)制   　　我國(guó)城鎮(zhèn)化主要的資金來(lái)源包括地方財(cái)政收入症革、中央的轉(zhuǎn)移支付筐咧、土地出讓金收入等，特別是過(guò)去十幾年以來(lái)噪矛，我國(guó)各級(jí)政府依靠“低價(jià)征收農(nóng)村集體土地量蕊、高價(jià)售出”的模式獲得了大量“土地財(cái)政”收入，有力推動(dòng)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展艇挨，有學(xué)者將這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式定義為“以地謀發(fā)展”的模式残炮。   　　未來(lái)我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，配套的公共服務(wù)缩滨、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量的資金支撐势就。據(jù)中國(guó)社科院測(cè)算：“要推進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，教育脉漏、社保苞冯、住房等各項(xiàng)成本合計(jì)需要13.1萬(wàn)億元”。據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行測(cè)算侧巨，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金量將達(dá)到25萬(wàn)億元舅锄，年均8萬(wàn)多億元，約占全國(guó)每年近40萬(wàn)億元固定資產(chǎn)投資的五分之一司忱。   　　過(guò)去融資的做法比較單一皇忿，就是靠征地、出讓坦仍、抵押貸 款鳍烁，融資方式主要以銀行貸 款為主，最終還款靠的是土地出讓收入繁扎，隱藏著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)幔荒。隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市改革，將打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷锻离，“土地財(cái)政”將成為無(wú)源之水铺峭。另一方面墓怀，隨著農(nóng)地確權(quán)登記頒證汽纠，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意識(shí)增強(qiáng)，原來(lái)的低價(jià)補(bǔ)償引起越來(lái)越多的社會(huì)矛盾傀履，拆遷征地成本越來(lái)越高虱朵，土地出讓凈收入越來(lái)越低莉炉，不再具有可持續(xù)性。   　　很多學(xué)者提出要?jiǎng)?chuàng)新融資模式碴犬，拓寬融資渠道絮宁，通過(guò)發(fā)行市政債券、PPP（政府和社會(huì)資本合作）等方式服协，彌補(bǔ)資金缺口绍昂。除了這些模式外，還需要由原來(lái)的土地出讓一次性獲取收益偿荷，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)持有環(huán)節(jié)征稅窘游，特別是針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，國(guó)家要以增值調(diào)節(jié)金等方式跳纳，提取一定比例的增值收益忍饰，用于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興相關(guān)建設(shè)。