天然氣價格形成機(jī)制該如何改革

在放開直供用戶等用氣門站價格的基礎(chǔ)上，擇機(jī)全面放開非居民用氣價格蚂且，推動形成非居民用氣價格的市場基準(zhǔn)價格逞壁。   　　黨的十八大以來，按照“管住中間奔则、放開兩頭”的總體思路，有關(guān)部門通過先易后難的推進(jìn)方式蔽午，采取先非居民后居民易茬、先試點(diǎn)后推廣、先增量后存量及老、邊理順邊放開的實(shí)施步驟抽莱，推進(jìn)天然氣價格市場化改革。同時骄恶，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價格監(jiān)管食铐，著力構(gòu)建起從跨省長輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)較為完善的價格監(jiān)管制度框架，取得了不錯的成績僧鲁。但也要看到璃岳，當(dāng)前我國天然氣價格形成機(jī)制仍存在不少問題，因此仍需進(jìn)一步改革天然氣價格形成機(jī)制悔捶。   　　存在六大問題   　　定價體系中存在兩種“雙軌制”铃慷。一是市場化定價與政府定價并存。例如蜕该，頁巖氣犁柜、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣氣源價格及LNG價格放開堂淡，由市場定價馋缅；其他常規(guī)天然氣氣源價格尚由政府定價。二是在管道氣的定價中绢淀，根據(jù)用戶的不同萤悴，又分為可浮動的政府彈性定價和不可浮動的政府定價。這種雙軌制是導(dǎo)致供氣企業(yè)在冬季氣源緊張皆的、成本增加的情況下供應(yīng)居民用氣的積極性受挫覆履，部分地區(qū)民生用氣出現(xiàn)短缺的重要原因之一。   　　居民與非居民用氣價格之間存在交叉補(bǔ)貼。一方面硝全，長期以來我國居民用氣的價格明顯低于工商業(yè)用氣價格栖雾，居民用氣成本高，但價格卻低伟众，用氣量越大的用戶析藕，享受的補(bǔ)貼越多，沒有體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)凳厢。另一方面账胧，使得部分用戶過度使用天然氣，加大了天然氣供應(yīng)壓力先紫。據(jù)初步測算找爱，2017年全國居民用氣與非居民用氣交叉補(bǔ)貼規(guī)模在160多億元。   　　產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)過多泡孩，抬高用氣成本。天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從上游氣田至終端用戶涉及長輸干支管道寺谤、省域管網(wǎng)仑鸥、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)等多個環(huán)節(jié)。而省域網(wǎng)和城市配氣環(huán)節(jié)過多变屁、收費(fèi)過高眼俊，不僅妨礙市場公平競爭，還增加了終端用戶用氣成本粟关。據(jù)測算疮胖，在國內(nèi)主要城市工業(yè)用氣價格構(gòu)成中，輸配費(fèi)占比平均水平超過40%闷板，某些城市占比甚至超過50%澎灸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家水平。   　　天然氣上下游價格缺乏暢通的疏導(dǎo)機(jī)制遮晚。我國天然氣定價機(jī)制的一大特點(diǎn)是“分級性昭、分段管理”，即中心城市門站價格由國家價格主管部門制定县遣，而終端用戶用氣價格由省級及以下政府價格主管部門制定糜颠。由于居民用氣關(guān)系到社會民生，終端居民用氣價格的調(diào)整(尤其是價格上漲時)受到各地出臺的《價格聽證管理辦法》的約束萧求。出于民生的考慮其兴，一些地方終端居民用氣價格調(diào)整往往與上游氣源價格調(diào)整不同步，上游氣源價格波動無法及時疏導(dǎo)至下游夸政。   　　難以及時有效反映可替代能源價格變化元旬。目前我國天然氣中心城市門站價格采用“市場凈回值法”，依據(jù)等熱值進(jìn)口燃料油市場價和等熱值液化石油氣市場價按照一定折算比例計(jì)算。由于進(jìn)口燃料油和液化石油氣價格是市場定價法绵，每天都有波動箕速，而中心城市門站價格的調(diào)整間隔時間比較長，導(dǎo)致難以及時有效反映可替代能源價格變化朋譬。   　　由于缺乏峰谷氣價和調(diào)峰氣價盐茎，尚未實(shí)現(xiàn)以熱值計(jì)價。天然氣是一個季節(jié)性波動很強(qiáng)的商品徙赢，需求淡季和旺季城市用氣峰谷差很大字柠。歐美國家實(shí)行天然氣峰谷價，美國天然氣冬夏季的價格相差50%以上狡赐，法國冬季氣價是夏季的1.2~1.5倍窑业。而我國目前缺乏峰谷氣價和調(diào)峰氣價。此外枕屉，我國天然氣是以體積計(jì)價常柄，無法反映不同來源的天然氣熱值差別。   　　天然氣交易中心的價格尚未真正成為市場基準(zhǔn)價搀擂。一個完善西潘、成熟的天然氣交易中心不僅能夠促進(jìn)供需輸多方直接交易，降低交易成本哨颂，還能及時反映市場供求喷市，形成市場基準(zhǔn)價。自2015年上海石油天然氣交易中心試運(yùn)行以來威恼，我國從無到有搭建了直接交易平臺品姓，交易的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。但受油氣體制改革還不到位箫措，管網(wǎng)尚未獨(dú)立腹备、競爭性市場尚未形成，價格仍被管制等多重因素制約斤蔓，目前的天然氣交易中心只能發(fā)現(xiàn)交易量馏谨，尚不能真正發(fā)現(xiàn)和提供市場基準(zhǔn)價格，市場認(rèn)可的仍是國家管制價格附迷。   　　五項(xiàng)改革建議   　　繼續(xù)推進(jìn)非居民用氣價格市場化改革惧互。建議在放開直供用戶等用氣門站價格的基礎(chǔ)上，擇機(jī)全面放開非居民用氣價格喇伯，推動形成非居民用氣價格的市場基準(zhǔn)價格喊儡。可以嘗試在有多個氣源競爭的地區(qū)試點(diǎn)完全放開銷售價格稻据。例如艾猜，在上海和廣東等進(jìn)口氣源多元化买喧、大用戶眾多的消費(fèi)地，以及四川匆赃、重慶等資源豐富產(chǎn)區(qū)淤毛，初步具備市場化定價的條件。   　　采取措施消除交叉補(bǔ)貼算柳，盡快實(shí)現(xiàn)居民和非居民價格并軌低淡。天然氣交叉補(bǔ)貼長期以來都被天然氣上游供氣企業(yè)、下游城市燃?xì)馄髽I(yè)當(dāng)作承擔(dān)保供責(zé)任的一項(xiàng)重要理由瞬项，甚至被形容為進(jìn)行天然氣市場化改革的前提條件蔗蹋，為此，政府決策部門應(yīng)重視交叉補(bǔ)貼并采取措施消除囱淋。更何況猪杭，現(xiàn)在不解決交叉補(bǔ)貼問題，未來隨著天然氣利用領(lǐng)域的不斷拓展妥衣、規(guī)模的逐漸擴(kuò)大皂吮，交叉補(bǔ)貼規(guī)模會越來越大，解決難度會更大税手。參考國內(nèi)外解決電力蜂筹、電信等公用事業(yè)交叉補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，可以采取以下措施應(yīng)對：一是逐步提高居民氣價冈止。由于國內(nèi)多地居民氣價多年未提高，可以考慮適當(dāng)逐步直接提高居民氣價候齿，或者通過適當(dāng)降低階梯電價居民第一檔用氣量等間接提高居民氣價熙暴，運(yùn)用正確的輿論引導(dǎo)居民按用氣成本支付氣價。二是出臺獨(dú)立的天然氣普遍服務(wù)政策慌盯。首先是明確天然氣普遍服務(wù)的資金來源和性質(zhì)周霉，并在相關(guān)政策中反映。如征收普遍服務(wù)基金或電費(fèi)附加亚皂，政府財(cái)政支出或補(bǔ)貼俱箱，政府授權(quán)在供電企業(yè)成本中開支等。其次是由各省出臺獨(dú)立的天然氣普遍服務(wù)政策灭必，以保障困難用戶的基本用電需求為原則狞谱，明確服務(wù)對象、范圍禁漓、條件跟衅、內(nèi)容和資金來源等。三是把輸配氣價改革及推行大用戶直供等天然氣市場改革產(chǎn)生的降價空間用于降低工商業(yè)氣價播歼，可以相應(yīng)減少部分交叉補(bǔ)貼伶跷。   　　進(jìn)一步放松管制，建立上下游價格疏導(dǎo)機(jī)制。氣源價格與終端銷售價格要放開叭莫，而且兩者要及時聯(lián)動起來蹈集。因此，應(yīng)鼓勵各地嘗試建立上下游價格聯(lián)動機(jī)制雇初，實(shí)現(xiàn)居民用氣價格隨氣源價格變動而正常調(diào)整拢肆。如果不調(diào)整居民配氣價格，可直接根據(jù)聯(lián)動機(jī)制疏導(dǎo)天然氣終端銷售價格抵皱。   　　逐步推行峰谷氣價善榛、季節(jié)性差價和以熱值定價等。我國應(yīng)積極研究天然氣峰谷價格呻畸，通過制定不同用氣時段的“峰谷價格”等方式引導(dǎo)市場的天然氣“調(diào)峰”能力建設(shè)移盆，利用價格杠桿引導(dǎo)天然氣用戶合理避峰。   　　繼續(xù)引導(dǎo)價格放開的天然氣進(jìn)入交易中心交易伤为，加快推動天然氣市場建設(shè)咒循。應(yīng)加快引導(dǎo)非居民用氣進(jìn)入天然氣交易中心，力爭用2~3年時間全面實(shí)現(xiàn)非居民用氣的公開透明交易绞愚。同時叙甸，推進(jìn)天然氣交易的公開透明，鼓勵交易中心規(guī)范管理位衩、專業(yè)運(yùn)作裆蒸、透明交易，不斷探索發(fā)現(xiàn)價格的新模式糖驴、新方法僚祷、新手段，盡早發(fā)現(xiàn)并確立公允的天然氣價格贮缕，定期向社會發(fā)布辙谜，為推進(jìn)價格全面市場化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。   　　加快推進(jìn)其他天然氣配套體制改革感昼，與價格改革協(xié)同配合装哆。還原能源商品屬性，建立由市場決定的價格機(jī)制定嗓，前提是要構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系蜕琴。天然氣行業(yè)改革也是如此。如果上游沒有更多的競爭者宵溅，中游基礎(chǔ)設(shè)施不對外開放奸绷，光放開價格，就會導(dǎo)致價格改革單兵突進(jìn)层玲，用戶可能會面臨更高的價格号醉，無法實(shí)現(xiàn)價格改革紅利反症。只有推進(jìn)其他天然氣配套體制改革，把競爭性的環(huán)節(jié)放給市場畔派，鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采铅碍、進(jìn)口，加快管道线椰、LNG接收站胞谈、儲氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公平開放，廣開氣源憨愉，氣暢其流烦绳，通過增加競爭來降低成本，才是推進(jìn)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈改革配紫、促進(jìn)天然氣普及利用的根本之道径密。